Las constantes transformaciones en la sociedad, combinadas con la introducción de las tecnologías de la información y la comunicación (TICs), han dinamizado la forma en que funcionan las democracias. En un mundo cada vez más interconectado, con intenso tráfico de personas, se puede facilitar la propagación de agentes etiológicos; por lo tanto, la transmisión de enfermedades no es exactamente sorprendente.
Desde el 31 de diciembre, cuando China informó a la Organización Mundial de la Salud (OMS) sobre un virus desconocido hasta el momento que se estaba extendiendo por todo el país, los gobiernos de todo el mundo han seguido con aprensión los informes epidemiológicos, junto a los intentos del gobierno chino de limitar la propagación de la epidemia. No hubo manera de contenerla, pues, a medida que pasaban los días, la velocidad con la que COVID-19 (el nombre oficial de la enfermedad causada por el virus Sars-Cov-2), también conocido como el nuevo coronavirus, se extendió por todo el mundo se convirtió en una pandemia. El virus ha demostrado un alto poder de transmisión y virulencia, impactando la vida política de los países, así como la evolución y el intercambio de información que surge constantemente.
El COVID-19 ha retrasado los procesos electorales en el mundo a un ritmo sin precedentes, lo que afectará el contrato social entre los gobiernos y sus ciudadanos. En este contexto, las autoridades electorales buscan medidas para abordar esta emergencia mundial de salud pública. Evitar el contacto masivo, el conteo de votos sin aglomeraciones y con transparencia garantizada, además de garantizar la participación electoral, son algunos de los desafíos que los países enfrentarán a partir de la crisis de COVID-19. Estrictamente hablando, es posible percibir el desafío que presenta la crisis para los principios fundamentales que guían un proceso electoral: transparencia, inclusión y legitimidad.
En 2019, durante la 14ª Reunión Anual para Implementar la Declaración de Principios para la Observación Internacional de Elecciones, celebrada en Varsovia, Polonia, organizaciones internacionales de todo el mundo presentaron y discutieron metodologías para observar los procesos electorales. Por lo tanto, hubo un intercambio de experiencias en materia electoral. Se discutieron ampliamente temas como las TICs, las redes sociales, las nuevas herramientas para los procesos electorales y la observación de la sociedad civil organizada. No se discutieron temas relacionados con crisis mundiales o emergencias sanitarias en los procesos electorales, por lo que hoy, muchas de las instituciones que llevan a cabo la observación electoral están discutiendo esta nueva situación.
Dependiendo del grado de interrupciones generadas por el COVID-19, organizar y celebrar elecciones puede ser muy difícil o incluso imposible. Según estudios del Instituto Internacional para la Democracia y la Asistencia Electoral (IDEA) [1], entre el 21 de febrero y el 30 de abril, 53 países decidieron posponer sus procesos electorales. Otros 20 celebraron elecciones con diferentes medidas y resultados que podrían haber afectado no solo el campo de la salud, sino también la legitimidad de la votación. Esto puede suceder especialmente en países donde el sufragio es estrictamente presencial, excluyendo a ciertos sectores de la ciudadanía imposibilitados por la emergencia sanitaria.
En América del Sur, especialmente en los estados del MERCOSUR, incluyendo a Bolivia [2], Chile [3] y Venezuela [4], los organismos electorales nacionales tuvieron sus actividades interrumpidas, a excepción de Argentina y Brasil, debido a la profundización de la pandemia. Según el calendario electoral trazado por el Observatorio para la Democracia del Parlamento del MERCOSUR (ODPM), se espera que Bolivia, Brasil, Chile, Paraguay y Venezuela lleven a cabo procesos electorales en 2020.
Bolivia
En el caso de Bolivia, que previo a la epidemia tenía el desafío de celebrar elecciones generales después de la anulación de las de 2019, el Organismo Electoral Plurinacional (OEP) enfrenta la difícil tarea no solo de garantizar la fiabilidad de las elecciones, sino también de tomar medidas extraordinarias para evitar una crisis de salud. Es por esto que el organismo electoral, según expresa su presidente en los foros en los que ha participado, está analizando diferentes protocolos para implementar durante esta pandemia.
Ante la amenaza a la salud pública, la sala plena del Tribunal Supremo Electoral (TSE), la máxima autoridad de la OEP, pospuso el 21 de marzo el calendario electoral por 14 días. Estableció una nueva fecha provisional, reasignando las elecciones para el 17 de mayo como medida para proteger la salud de la población debido a la pandemia mencionada. Sin embargo, el 26 de marzo, informó que había presentado a la Asamblea Legislativa Nacional un proyecto de ley para definir una nueva fecha para las elecciones generales de 2020.
El proyecto presentado contenía tres elementos clave. Primero, proponía un rango de fechas entre el 7 de junio y el 6 de septiembre de 2020 para la realización de las elecciones. Segundo, dentro de ese período, el TSE fijaría una fecha para la votación, basándose en consideraciones técnicas y evaluaciones científicas derivadas de estimaciones sobre la evolución probable de la pandemia y experiencias internacionales. Tercero, de acuerdo con el principio de exclusión, las actividades realizadas hasta el momento serían cerradas; por lo tanto, la reanudación del proceso electoral se realizaría desde el punto exacto en que se suspendió.
La propuesta prosperó, pero con una interpretación diferente. Aunque el TSE proponía celebrar elecciones entre junio y septiembre, la Asamblea Legislativa Nacional aprobó una nueva ley el 30 de abril. Esta establecía un nuevo plazo de 90 días para las elecciones, a partir del 3 de mayo. La fecha sería la misma prevista anteriormente en la decisión del 20 de noviembre de 2019. Por lo tanto, las elecciones deberían celebrarse antes del 2 de agosto.
El Ejecutivo rechazó la iniciativa y devolvió el texto al Parlamento, argumentando que el país no debería ir a las urnas sin haber superado el 'punto crítico' de las infecciones por COVID-19. El gobierno también presentó una apelación ante el Tribunal Constitucional (TC) por la inconstitucionalidad de la ley aprobada.
Aunque la normativa ahora está en manos del TC, en algún momento se espera que las elecciones se realicen con todos los desafíos que ello implica. Incluso ante este escenario, el organismo electoral continúa trabajando.
Brasil
En Brasil, aunque la Justicia Electoral desempeña el papel institucional de llevar a cabo procesos electorales, no es la que define las reglas electorales. En este caso, la Justicia Electoral no pudo modificar el calendario electoral, ya que la fecha de la elección y otros plazos relacionados está establecida por ley y en la Constitución.
En vista de la norma constitucional y, a su vez, legal, que define la fecha de las elecciones para el primer domingo de octubre, es que el Tribunal Superior Electoral (TSE) editó la Resolución 23.606/2019 [5], que establece el calendario electoral para las elecciones municipales de 2020, fijando así la fecha del 4 de octubre de 2020.
Por lo tanto, para que el TSE pueda modificar el calendario electoral, ante la crisis de COVID-19, solo mediante la aprobación previa de una enmienda constitucional y un proyecto de ley que reformule la ley 9.504/1997 [6], cambiando así la fecha de la elección.
Aunque Brasil se ha convertido en el epicentro de la pandemia del MERCOSUR, el TSE, por ahora, mantiene rígido el calendario. Especialmente porque, como ya se dijo, cambiar la fecha de las elecciones es competencia exclusiva del Congreso Nacional y no de la Justicia Electoral. Hasta ahora, el TSE no ha expresado públicamente medidas o protocolos adicionales para un escenario aún pandémico, cuando se trata de las próximas elecciones.
Chile
Comenzando con protestas sociales en 2019, el Congreso chileno aprobó un referéndum para reescribir la Constitución. Sin embargo, el proceso tuvo que adaptarse ante el avance de la pandemia, forzando cambios en los plazos en los que se consultará a los ciudadanos si aprueban o rechazan la elaboración de una nueva Constitución y cómo se llevará a cabo.
La respuesta fue rápida. El 19 de marzo, hubo un acuerdo entre los sectores de la sociedad y los partidos políticos, que condujo a la enmienda constitucional que permitía el aplazamiento del plebiscito, el cual fue aprobado en el Congreso el 24 de marzo. Fue promulgada por el Presidente de la República y publicada el 26 de marzo, entrando en vigor el 29 de marzo. Solo diez días después del acuerdo, el 29 de marzo, se fijó la fecha para celebrar el Plebiscito Nacional hasta el 25 de octubre.
Con ello, todo el calendario electoral de 2020 también fue reprogramado, incluyendo la elección de alcaldes y gobernadores, prevista para ese año. La nueva fecha fijada para las elecciones fue el 29 de noviembre. Para el 11 de abril de 2021, se mantuvieron las elecciones generales para alcaldes, consejeros, gobernadores y constituyentes (esta última en caso de que la opción 'Aprobar' ganase en el plebiscito del 25 de octubre), concluyendo el 9 de mayo de 2021 con la segunda vuelta para las elecciones de gobernadores.
Ante este reajuste, el Servicio Electoral de Chile (Servel) permitió la reapertura del Registro Electoral para actualizarlo con cambios en la dirección electoral solicitada por los votantes, así como otros cambios en los datos personales, las calificaciones electorales y otros aspectos estipulados en la ley.
Chile enfrenta un doble desafío: celebrar elecciones en un entorno pospandémico, evitando la baja participación que ha caracterizado sus últimos procesos electorales.
Paraguay
En Paraguay, el Tribunal Superior de Justicia Electoral (TSJE) suspendió los plazos establecidos para las elecciones internas simultáneas de partidos políticos, movimientos y alianzas, y para las elecciones municipales. La medida, según la organización, tenía como objetivo colaborar con las restricciones impuestas por el gobierno para mitigar la propagación de COVID-19.
Mediante la Resolución N.° 41/2020 [7], el tribunal suspendió los términos establecidos por la Resolución N.° 13/2020 [8] emitida previamente por el propio tribunal. Esta Resolución estableció como nueva fecha para las Elecciones de Alcalde y Miembros de los Ayuntamientos el 29 de noviembre, y para las elecciones internas simultáneas de partidos políticos, movimientos y alianzas, programadas para el próximo 2 de agosto.
La nueva Resolución estipula que, considerando las medidas adoptadas por el Gobierno Nacional para prevenir la propagación de COVID-19, es pertinente suspender los plazos establecidos en el Programa Electoral, para contribuir a las medidas sanitarias recomendadas por el Ministerio de Salud Pública y Bienestar Social.
Asimismo, las autoridades del máximo órgano electoral tuvieron en cuenta las disposiciones del Decreto N.º 3490, del 28 de marzo de 2020, del poder ejecutivo, que establece, entre otras cosas, el aislamiento preventivo general por razones de salud en todo el territorio nacional.
Ante la recomendación del TSJE, la Cámara de Senadores del país propuso extender los mandatos de los actuales alcaldes y concejales por un año. Tras ser enviado a la Cámara de Diputados, el pleno aprobó el proyecto con modificaciones y lo devolvió a la Cámara de Senadores. El proyecto de ley 'Que modifica parcial y temporalmente el artículo 154 de la Ley n.º 834/1996, que establece el Código Electoral de Paraguay, con fines de las elecciones municipales de 2020 y establece un nuevo calendario electoral para dichas elecciones' quedó así en revisión.
La Comisión de Asuntos Constitucionales y la Comisión de Legislación y Codificación de la Cámara de Diputados determinaron incluir una sección en este reglamento. Por lo tanto, excepcionalmente en 2021, las autoridades municipales deberían ser elegidas por 4 años, en lugar de los 5 años habituales. Esta excepcionalidad fue una recomendación de las autoridades del TSJE. La Cámara de Diputados aprobó el proyecto de ley con modificaciones y lo devolvió a la Cámara de Senadores para su revisión y, en caso de no haber cambios, su aprobación y posterior envío al ejecutivo para su sanción presidencial.
Teniendo en cuenta que Paraguay también implementará un cambio en su sistema electoral, con la introducción de la votación electrónica, se deben adoptar nuevos protocolos.
Uruguay
La Corte Electoral de Uruguay (CE) fue el primer organismo electoral en los países del MERCOSUR, incluyendo a Bolivia, Chile y Venezuela, en alertar al sistema político sobre los problemas de celebrar elecciones en un estado de emergencia sanitaria.
El 16 de marzo, el organismo electoral informó a los partidos políticos y al Congreso Nacional que no podía 'garantizar el desarrollo normal del proceso electoral' programado para mayo.
Por lo tanto, la respuesta llegó el 8 de abril, cuando se promulgó la ley 19.875/2020, votada por el Parlamento, la cual establece que, dado el estado de emergencia nacional de salud y la implementación de medidas para preservar la salud de los habitantes de la República, no hay garantías para la celebración de elecciones en un escenario de crisis, autorizando a la CE a posponer este caso y la fecha de las elecciones municipales y departamentales, a más tardar el domingo 4 de octubre de 2020.
Así, se decidió extender hasta el domingo 27 de septiembre de 2020 la celebración de las elecciones departamentales y municipales previstas en el artículo 77 de la Constitución de la República que se celebrarían el 10 de mayo.
Por lo tanto, la CE continúa discutiendo diversas medidas de seguridad sanitaria para mantener, en la medida de lo posible, la participación segura de los votantes en las elecciones de octubre.
Venezuela
El país, por otro lado, enfrenta problemas adicionales a los de la pandemia. El 7 de marzo, un incendio en el almacén del Consejo Nacional Electoral (CNE) en Mariche, en el estado de Miranda, destruyó la mayoría de las urnas electrónicas almacenadas en el lugar, junto con todo el equipo utilizado en las elecciones. Según la prensa venezolana, el equipo incluía actas electorales, cajas de transporte, baterías de respaldo y transmisores y lectores de huellas digitales. A pesar de los esfuerzos, poco se pudo salvar.
El organismo electoral venezolano, en ese momento, no indicó si existían condiciones técnicas para la celebración de elecciones tras el incidente. Por otro lado, el ejecutivo nacional, en una entrevista reciente del 18 de abril, declaró que la prioridad del país debe ser combatir la pandemia. Por lo tanto, la celebración de elecciones sería irresponsable, sugiriendo que, si es necesario, la decisión de posponer el proceso debe ser tomada por la Corte Suprema de Justicia (TSJ), una determinación que recae en el CNE.
Además, el proceso electoral está constitucionalmente fijado para este año. El incendio provocado y la pandemia ocurren en un momento en que el desafío en el país no será solo la emergencia sanitaria, sino también convencer a sus ciudadanos y a la comunidad internacional de la viabilidad de un proceso electoral previsto en la constitución y de cuándo este se llevará a cabo.
Entre experiencias e iniciativas
Hay pocas experiencias electorales que contemplen en su legislación posibilidades de reajuste a escenarios de crisis como el que enfrentamos.
Según la experiencia de otros países, es posible afirmar que uno de los mayores riesgos en la celebración de elecciones en escenarios de crisis es la abstención. Si este fenómeno ya ocurre en una situación normal, tiende a convertirse en una variable aún más importante en un escenario de pandemia.
Si los protocolos de salud pública recomiendan evitar las multitudes, la participación se vuelve más difícil en una elección que requiere que el votante abandone su hogar y asista a un colegio electoral.
Sin embargo, se están presentando innovaciones y uno de los ejemplos con buenos resultados es el de Corea del Sur. Siendo uno de los primeros países en controlar el brote con un sistema de pruebas masivas, celebró la elección de 300 miembros de la Asamblea Nacional, después de una campaña exclusivamente virtual. El voto tuvo una participación del 65,1%, la más alta en su historia democrática.
El cuerpo electoral de Corea del Sur reajustó su ingeniería electoral, estableciendo diferentes horarios para que los ciudadanos en cuarentena pudieran votar, y también permitió el sufragio postal y electrónico para los ciudadanos infectados. El uso de máscaras, desinfectantes y el protocolo de distancia, de al menos un metro y medio entre personas, se impuso a quienes acudieron a los colegios electorales.
Dos semanas después de las elecciones, no hubo un aumento significativo en los nuevos casos. Esto demuestra que las medidas de salud y seguridad pueden incorporarse en la ingeniería electoral, para proteger a quienes operan el proceso electoral y a los votantes.
Aunque fue una experiencia positiva, en países como Francia o Irán, la abstención rondó el 20%. En Francia, la primera ronda de elecciones regionales se celebró el 15 de marzo, un día después de que el gobierno ordenara el cierre de negocios, restaurantes, cines e instalaciones deportivas.
Sin embargo, el número de países que han decidido suspender sus procesos electorales es mayor que los que han decidido llevarlos a cabo. Los resultados de estos últimos ya advierten sobre cómo el control de contagio puede influir en el nivel de participación de los votantes. En los países del MERCOSUR, como Bolivia, Chile y Venezuela, a excepción de Venezuela, la votación es obligatoria, y en caso de no votar, se impone una multa al votante y/o restricciones en ciertos tipos de procedimientos civiles.
Se debe enfatizar el mantenimiento del nivel de participación y, al mismo tiempo, el cumplimiento de las medidas sanitarias para no prolongar la pandemia. Los países deberán adoptar las máximas medidas de seguridad sanitaria posibles para mantener, en la medida de lo posible, la participación en el proceso.
Ante esta situación, los parámetros constitucionales y legales deben ser cuidadosamente analizados. Cualquier intento de posponer los procesos electorales debe analizarse país por país.
Dado que 'las elecciones son la oportunidad para que los ciudadanos reconfirmen, eliminen o reemplacen a un representante o gobierno elegido', la decisión de posponer una elección suspende los derechos políticos y, como tal, compromete el contrato social entre un gobierno y sus ciudadanos [9].
Consideraciones finales
Ante este escenario incierto, es necesario reajustar la ingeniería electoral. Los organismos electorales deben buscar las mejores respuestas posibles, teniendo en cuenta el marco legal que cada país ha establecido y su viabilidad.
Una elección no es solo el día en que los votantes emiten su voto, sino la etapa de mayor interés. El proceso requiere un cronograma completo que, ante la crisis de COVID-19, en algunos casos debe reajustarse. Las medidas de seguridad deben estar garantizadas para los operadores del proceso electoral y para los votantes. También es necesario tener en cuenta el papel de los inspectores y los delegados de los partidos, quienes responden a los partidos políticos y también son responsables de la transparencia del proceso.
Más que nunca, es necesario pensar y repensar las formas de llevar a cabo campañas políticas, ya sean partidos y movimientos políticos, o candidatos. Aunque una de las medidas preventivas es evitar la concentración de personas, el desafío será estimular a los ciudadanos a través de nuevas plataformas.
Posponer una elección conlleva riesgos para quienes toman las decisiones. Aunque puede ser la opción más viable y responsable desde el punto de vista de la salud pública, la decisión puede establecer precedentes. Los gobiernos deben seguir caminos claros para restablecer las rutinas electorales. Por lo tanto, se necesita precaución. Debemos superar los desafíos que la pandemia de COVID-19 nos presenta de una manera que no socave la confianza pública, tan frágil, y al mismo tiempo, evitar cualquier conflicto potencial para la celebración de elecciones creíbles.
La mejor medida sigue siendo la conciencia pública, creando las condiciones para los procesos electorales, que idealmente deberían llevarse a cabo cuando los protocolos de salud lo permitan. Es deber de los ciudadanos y agentes públicos estar siempre atentos a los principios fundamentales que guían un proceso electoral: transparencia, inclusión y legitimidad, junto con los protocolos y recomendaciones de salud, que no existían antes.
Referencias
[1] Resumen global del impacto de Covid-19 en las elecciones (traducción gratuita) - https://www.idea.int/es/news-media/multimedia-reports/panorama-global-del-impacto-del-covid-19-en-las-elecciones
[2] El protocolo de adhesión del país al MERCOSUR se firmó en Brasilia el 17 de julio de 2015. Sin embargo, aún está pendiente de ratificación por parte del congreso brasileño. A su vez, el país tiene "estatus" como Estado Asociado en el proceso de adhesión.
[3] El país actúa solo como miembro asociado. También es signatario del Protocolo de Ushuaia sobre el Compromiso Democrático del MERCOSUR.
[4] Venezuela fue suspendida del MERCOSUR el 08/05/2017 por "incumplimiento del orden democrático" - https://www.mercosur.int/suspension-de-venezuela-en-el-mercosur/
[5] Calendário Eleitoral para as Eleições Municipais de 2020 - http://sintse.tse.jus.br/documentos/2020/Jan/7/eleicoes-2020-normas-e-noticias/resolucao-no-23-606-de-17-de-dezembro-de-2019-calendario-eleitoral-eleicoes-2020
[6] Ley de las elecciones - http://www.tse.jus.br/legislacao/codigo-eleitoral/lei-das-eleicoes/lei-das-eleicoes-lei-nb0-9.504-de-30-de-setembro-de-1997
[7] Resolución nº 41/2020 del 30 de marzo - Suspensión de los términos establecidos en la Resolución TSJE nº 13/2020 "Con la modificación del programa electoral de las elecciones de intendentes municipales y concejales del período 2020-2025"
[8] Resolución nº 13/2020 del 11 de marzo - Modificación del programa electoral para la elección de concejales y concejales para el período 2020-2025
[9] Elecciones durante COVID-19: Consideraciones sobre cómo proceder con precaución (traducción gratuita) - https://www.idea.int/news-media/news/elections-during-covid-19-considerations-how-proceed-caution
Alexandre Andreatta
Director del Observatorio de la Democracia
aandreatta@parlamentomercosur.org
